Les dispositifs de développement des communautés et territoires à l'épreuve du changement des politiques publiques

Les collectivités sont affectées par la transformation du modèle socio-économique qui a présidé à leur développement. Le plus souvent relié à des déterminants externes comme la mondialisation des marchés, l’urbanisation et l’étalement urbain, la désindustrialisation et l’émergence d’une nouvelle économie, le changement de modèle dépend aussi de facteurs internes comme le déclin et l’obsolescence des entreprises industrielles, l’épuisement ou la disqualification des ressources du territoire, le vieillissement et la migration des populations locales, la capacité d’établir des rapports de collaboration entre les acteurs du milieu, etc. Ces transformations peuvent aussi bien entraîner un effet de croissance, notamment en milieu métropolitain, qu’occasionner un processus de dévitalisation qui frappe durement les collectivités en région. Depuis les années 1960, le développement de l’intervention collective en soutien aux communautés a permis plusieurs expériences de prise en charge locale. Le développement territorial intégré est, au Québec, une forme d’innovation sociale bien démontrée par les travaux récents de Klein et al. (2014). La récente restructuration autoritaire des institutions publiques, l’incohérence des échelles territoriales d’intervention qui en résulte, et l’attribution aux MRC d’un statut de gouvernement de proximité doté de ressources réduites représentent des transformations qui fragilisent ces avancées et complexifient l’action et l’intervention collectives. Une analyse de l’expérience pratique de 8 démarches québécoises visant à donner à une collectivité locale une emprise sur son développement a permis d’identifier un ensemble de paramètres qui conditionnent la capacité des intervenants collectifs à soutenir efficacement de telles démarches et à leur permettre d’intégrer leurs efforts. La communication propose un aperçu des résultats de cette analyse.

L’intégration des différentes dimensions du développement collectif passe par des systèmes locaux d’action qui présentent des caractères spécifiques à chaque collectivité en lien avec sa culture et son histoire. Si les structures porteuses sont essentielles, c’est la capacité de collaboration des acteurs locaux qui détermine leur efficacité. Les ressources des réseaux institutionnels constituent des contributions importantes que les restrictions budgétaires et les restructurations ont eu pour effet d’éloigner des milieux locaux, créant de l’incertitude quant à leur possible collaboration. Le leadership des élus municipaux est déterminant pour l’intégration des réseaux d’acteurs, mais il demeure fragile pour plusieurs raisons : impréparation ou incompréhension de leurs responsabilités en développement de leur collectivité, solidarité difficile à l’échelle des MRC, difficulté à traiter avec les cultures sociales et communautaires, brève périodicité de leur mandat (4 ans) en regard de la durée en développement social et communautaire, etc. Les acteurs sociaux et communautaires sont les plus familiers avec les démarches de concertation et constituent la voie privilégie d’accès aux instances de décision pour les citoyennes et citoyens, mais ils sont moins à l’aise avec la dimension territoriale du développement et moins habitués à travailler avec les autres cultures des acteurs économiques et politiques.

Les intervenantes et intervenants collectifs – organisatrices communautaires dans les centres intégrés et les centres intégrés universitaires de santé et de services sociaux, agents de développement dans les structures municipales, intervenants collectifs en milieu communautaire ou dans les organismes philanthropiques – ont un rôle déterminant pour la mise en œuvre des processus collectifs de développement intégré : ils assurent une fonction de liaison que la conjoncture actuelle les oblige à actualiser.

KLEIN, Juan-Luis, Jean-Marc FONTAN, Denis HARRISSON et Benoît LÉVESQUE (2014), « L’innovation sociale au Québec : un système d’innovation fondé sur la concertation », dans Klein, Juan-Luis, Jean-Louis Laville et Frank Moulaert, L’innovation sociale, Toulouse : ÉRÈS, p.193-246.

LACHAPELLE, René (2014b), « La fonction de liaison en organisation communautaire », Service social, Vol. 60, n° 2, p.115-129.

LACHAPELLE, René et Denis BOURQUE (2016), L’Écoterritoire habité de la MRC de La Matapédia. Un projet collectif de développement durable, Cahier de la CRCOC, no.16-05, 99p.

LACHAPELLE, René et Denis BOURQUE (2015), Shawinigan. De la diversification économique à COMPLICE, une démarche de développement intégré, Cahier de la CRCOC, no.15-03, 127p.

LACHAPELLE, René et Denis BOURQUE (2015), La Table de développement social de Rivière-des-Prairies : gouvernance de réseau et démocratie participative, Cahier de la CRCOC, no.15-01, 100p.

René LACHAPELLE, Ph.D. en Service social, est stagiaire postdoctoral à la Chaire de recherche du Canada en organisation communautaire (UQO). Il a été organisateur communautaire au CLSC du Havre puis CSSS Pierre-De Saurel (Sorel-Tracy) de 1985 à 2009 et président du Regroupement québécois des intervenants et intervenantes en action communautaire en CLSC et centres de santé (RQIIAC) de 2002 à 2006. Il publie en 2017 aux Presses de l’Université du Québec Être passeur. La fonction de liaison en organisation communautaire. Il a cosigné avec Denis Bourque en 2010 un ouvrage aux Presses de l’Université du Québec dont le titre est : Service public, participation et citoyenneté, L’organisation communautaire en CSSS. Il a aussi collaboré à la rédaction de Pratiques d’organisation communautaire en CSSS. Cadre de référence du RQIIAC (2010) publié aux Presses de l’Université du Québec.

Denis BOURQUE, professeur titulaire au Département de travail social et des sciences sociales de l’Université du Québec en Outaouais, est titulaire de la Chaire de recherche du Canada en organisation communautaire. Il a été organisateur communautaire au CLSC Seigneurie-de-Beauharnois de 1975 à 1990 et coordonnateur des services à la communauté au CLSC Jean-Olivier-Chénier de 1990 à 2002. En 2007, il a codirigé avec Comeau, Favreau et Fréchette un ouvrage intitulé Organisation communautaire, fondements, approches et champs de pratique. Il a publié en 2008 un second ouvrage aux Presses de l’Université du Québec dont le titre est : Concertation et partenariat : entre levier et piège du développement des communautés. Il a cosigné avec René Lachapelle en 2010 un troisième ouvrage toujours aux Presses de l’Université du Québec dont le titre est : Service public, participation et citoyenneté, L’organisation communautaire en CSSS.

LES DISPOSITIFS DE DÉVELOPPEMENT DES COMMUNAUTÉS ET TERRITOIRES À L’ÉPREUVE DU CHANGEMENT DES POLITIQUES PUBLIQUES
L’intervention collective en soutien à la gouvernance en réseau
René Lachapelle, Ph.D., stagiaire postdoctoral
Chaire de recherche du Canada en organisation communautaire-UQO

Six monographies et deux démarches d’accompagnement réalisées dans le cadre d’une recherche sur les pratiques et professions du développement territorial intégré ont été menées dans des collectivités locales – urbaines et rurales – affichant une volonté de prise en charge de leur développement. Utilisant une approche inductive inspirée de la théorisation enracinée (Strauss et Corbin, 1998), la recherche a permis de constater que ces collectivités locales sont affectées par la transformation du modèle socio-économique qui a présidé à leur développement. Elles ont en même temps profité du développement au Québec de pratiques d’intervention collective qui ont soutenu plusieurs expériences de prise en charge inspirées par le développement territorial intégré (DTI). Ces démarches qui s’inscrivent dans ce que l’on désigne comme le « modèle québécois » (Klein et al., 2014), ont été mises à mal au cours des dernières décennies, particulièrement depuis l’arrivée au pouvoir en 2014 du gouvernement du Parti Libéral du Québec (Richard, Bourque et Lachapelle, 2017). La communication met en évidence, parmi les facteurs de résilience des systèmes locaux d’action dans ce contexte défavorable, le travail de liaison des praticien.ne.s de l’intervention collective (Lachapelle, 2017).

1. Le développement des communautés et des territoires
La transformation du modèle socio-économique qui a affecté les collectivités locales, est le plus souvent reliée à des déterminants externes comme la mondialisation des marchés, l’urbanisation et l’étalement urbain, la désindustrialisation et l’émergence d’une nouvelle économie (Pecqueur, 2003). Le changement de modèle dépend aussi de facteurs internes comme le déclin et l’obsolescence d’entreprises industrielles, l’épuisement ou la disqualification des ressources du territoire, le vieillissement et la migration des populations locales, la capacité d’établir des rapports de collaboration entre les acteurs du milieu, etc. (GTCD, 2010). Ces transformations créent un contexte d’incertitude et de complexité de telle sorte que la gestion bureaucratique est supplantée par une gouvernance « misant sur le développement de réseaux complexes et l’émergence de modes de décision davantage ascendants » (Stoker, 2006 : 41).
Le développement territorial intégré (DTI) repose sur la mobilisation des forces sociales et des ressources d’un territoire, tout en faisant tomber les cloisonnements sectoriels. Cette approche attire « explicitement l’attention sur la façon dont les réseaux institutionnels et sociaux et les interactions entre les niveaux de gouvernance rendent possible ou compliquent l’innovation à l’échelle locale » (notre traduction de Moulaert, McCallum et Hillier, 2013: 20. Nous retenons quatre indicateurs permettant de reconnaître qu’une démarche est de type DTI :
• la territorialisation de l’activité économique et sociocommunautaire et la prise en compte de la dimension environnementale du développement ;
• la structuration d’un système local d’action concertée ;
• une démonstration de résultats locaux manifestant l’accroissement de la capacité d’agir locale ;
• une participation citoyenne incluant les populations exclues.
Les démarches territoriales qui ont fait l’objet de la recherche, sont considérées comme des systèmes locaux d’action (SLA) dont le niveau d’intégration est plus ou moins important. Un SLA, au sens où nous l’utilisons, renvoie à des rapports de partenariat, mais rend compte aussi des tensions, voire des rapports de compétition existant entre les acteurs locaux. Un SLA est un cadre d’initiative et de construction d’un leadership collectif (Klein, 2011), chaque type d’acteur y apportant des capacités différentes qui contribuent à l’efficacité de la démarche collective. Les professionnels de l’intervention collective y exercent une fonction de liaison qui aide les acteurs locaux à travailler de concert.

2. Le changement des politiques publiques
Le « modèle québécois » (Klein et al., 2014) repose sur une structure économique plurielle alliant les secteurs privé, public et l’économie sociale (Lévesque, 2014), une gouvernance territoriale participative fondée sur la concertation (Bourque, 2008) et la coconstruction de politiques publiques (Vaillancourt, 2014). Les années 1980 et 1990 ont été particulièrement propices à son développement et les communautés et territoires y ont trouvé le soutien de programmes publics répondant à leurs requêtes. C’est un bon exemple de gouvernance axée sur la valeur publique (Stoker, 2006).
Au tournant des années 2000, l’influence de la nouvelle gestion publique a ébranlé le modèle. La modification, en 2004, de la Loi du ministère des régions a réduit la place de la société civile, mais c’est l’arrivée en 2014 d’un gouvernement inspiré de la Fourth Revolution (Micklethwait et Woolridge, 2014) qui a marqué la rupture avec le modèle : l’État ne considère plus la société civile comme partenaire. Cela a eu l’effet « de raréfier les innovations sociales présentes dans des expérimentations susceptibles de générer de nouvelles politiques publiques ou des réformes des politiques existantes » (Vaillancourt, 2017 : 63).
Certains établissements publics soutiennent encore des approches de développement social et de développement des communautés et un certain nombre de territoires se sont mis en démarche pour pérenniser leur projet collectif. Les effets sur les territoires de la disparition ou la fragilisation des structures de soutien et la perte de ressources financières ont été différents selon le niveau de cohésion atteint antérieurement. L’histoire de chaque SLA semble le principal déterminant de la résilience : le niveau de satisfaction généré dans le cadre de leur expérience collective incite les acteurs à s’organiser pour ne pas perdre des acquis auxquels ils tiennent. On mise sur l’engagement et la prospection de nouvelles ressources, notamment du côté de la philanthropie. Ce ne sont toutefois que des palliatifs : « Si l’affaiblissement et la dé-construction de ces politiques nationales se prolongeaient trop, les dégâts pourraient devenir irréparables et les marges de manœuvre des acteurs locaux seraient réduites de manière encore plus irrémédiable » (Vaillancourt, 2017 : 64).

3. La fonction de liaison comme intervention de soutien à la pérennisation des SLA
Les communautés et territoires ont perdu des ressources financières, mais la perte la plus importante est celle de l’expertise développée par les professionnel.le.s de l’intervention collective (Vachon, 2017). L’abolition de nombreux postes suite à la disparition des centres locaux de développement et des conférences régionales des élus a privé les petites communautés de ressources d’accompagnement dont les instances régionales permettaient un certain partage. Cette disparition de ces ressources qui assuraient une fonction de liaison dans le cadre complexe de l’intersectorialité, rend plus complexes le soutien au développement territorial et plus précaire l’équité entre les territoires. Essentiellement, la fonction de liaison repose sur cinq actions permettant de mettre en lien les acteurs d’un SLA et d’accroître leur capacité collective d’agir et de produire des résultats : connaître le milieu, mobiliser les acteurs, garantir la cohésion, démocratiser les rapports au pouvoir et rendre accessibles les ressources (Lachapelle, 2017).
La connaissance du milieu c’est bien sûr celle des données statistiques et des profils de territoire, mais c’est surtout une présence dans la communauté qui permet d’être proche des gens. Mobiliser les acteurs c’est établir des liens avec eux et entre eux dans une démarche d’action – réflexion – action de façon à développer des leaders. Garantir la cohésion d’un SLA c’est assurer la transparence et la circulation de l’information et entretenir entre les acteurs les conditions du dialogue y compris dans les situations de conflit : l’intervenant.e doit être reconnu.e comme une personne fiable. Démocratiser les rapports au pouvoir c’est favoriser la participation des citoyens et citoyennes, y compris ceux et celles qui sont sans pouvoir, ce qui suppose un bon sens politique. En somme, exercer la fonction de liaison c’est faire en sorte que tous les acteurs aient la possibilité d’apporter leur contribution dans le cadre de SLA efficaces pour une gouvernance partagée, caractéristique des démarches de DTI.
Pérenniser le patrimoine du DTI
Les transformations des politiques publiques ne laissent guère d’espoir de restaurer les avancées réalisées dans le cadre du modèle québécois, mais elles constituent un défi que des communautés et des territoires ont décidé de relever en réorganisant leurs ressources autour d’un projet de DTI. Une coalition d’organismes a entrepris une démarche de veille stratégique « pour mieux comprendre les changements et soutenir les acteurs dans leur prise de décision et leurs efforts d’adaptation » (http://www.communagir.org/projets-partenariaux/operation-veille-et-soutien-strategiques). Les communautés et les territoires doivent passer en mode innovation et entreprendre l’élaboration d’un nouveau projet de société qui restaure la participation citoyenne.

Bibliographie
Bourque, Denis (2008). Concertation et partenariat. Entre levier et piège du développement des communautés, Québec : Presses de l’Université du Québec, 142p.
Groupe de travail sur les communautés dévitalisées (GTCD, 2010), Des communautés à revitaliser. Un défi collectif pour le Québec, Rapport du groupe de travail sur les communautés dévitalisées, Québec : Affaires municipales, Régions et Occupation du territoire, 58p.
Klein, Juan-Luis (2011), « Économie sociale et territoire en contexte de mondialisation. Le développement par l’initiative locale », dans Bellemare, Guy et Juan-Luis Klein, Innovation sociale et territoire. Convergences théoriques et pratiques, Québec : Presses de l’Université du Québec, p.175-194.
Klein, Juan-Luis, Jean-Marc Fontan, Denis Harrisson et Benoît Lévesque (2014). « L’innovation sociale au Québec : un système d’innovation fondé sur la concertation », dans Klein, Juan-Luis, Jean-Louis Laville et Frank Moulaert (dir.), L’innovation sociale, Toulouse : Éditions ÉRÈS, p.193-246.
Lachapelle, René (2017), Être passeur, la fonction de liaison en organisation communautaire, Québec : Presses de l’Université du Québec, 156p.
Lévesque, Benoît (2014). « La contribution de la “nouvelle sociologie économique” à l’analyse des territoires sous l’angle de l’économie plurielle », dans Lévesque, Benoît, Jean-Marc Fontan et Juan-Luis Klein (dir.), L’innovation sociale. Les marches d’une construction théorique et pratique, Québec : Presses de l’Université du Québec, p.245-265.
Micklethwait, John & Adrian Woolridge (2014), The Fourth Revolution. The Global Race to Reinvent the State, New York: Penguin Books.
Moulaert, Frank, Diana MacCallum et Jean Hillier (2013), “Social innovation: intuition, precept, concept, theory and practice”, dans Moulaert, Frank, Diana McCallum, Abid Mehmood et Abdelillah Hamdouch (Ed.), The International Handbook on Social Innovation, Collective Action, Social Learning and Transdisciplinary Research, Cheltenham (UK) – Northampton (MA, USA) : Edward Elgar, p.13-24
Pecqueur B (2003), « La construction d’une offre territoriale attractive et durable. Vers une mutation des rapports entreprise – territoire », dans Fontan J-M, J-L Klein et B Lévesque (dir.), Reconversion économique et développement territorial. Le rôle de la société civile, Québec : Presses de l’Université du Québec, p.35-49.
Richard, Julie, Denis Bourque et René Lachapelle (2017), Impacts de la transformation des politiques publiques sur le développement des territoires, Cahier de la CRCOC, no.17-03, 80p.
Stoker, Gerry (2006), “Public Value Management. A New Narrative for Networked Governance?”, The American Review of Public Administration, vol.36 n˚1, p.41-57.
Strauss, Anselm et Juliet Corbin (1998), Basics of Qualitative Research, Techniques and Procedures for Developing Grounded Theory, Thousands Oaks, London, New Delhi: Sage Publications, 312p.
Vachon, Bernard (2017), « Les libéraux et le développement régional. La main qui prend est plus gourmande que la main qui donne », Le Devoir, 3 juin.
Vaillancourt, Yves (2017). Marges de manœuvre des acteurs locaux de développement social en contexte d'austérité, Copublication CRCOC – CRISES –ARIMA, Cahier 17-01, 97p.

A research carried out in eight local authorities - urban and rural – involved in self controlled development processes, revealed that these local communities are affected by the transformation of their historic socio-economic development model. At the same time, they have benefited from the development in Québec of collective intervention practices supporting several management experiences inspired by integrated territorial development. These initiatives, which are part of what we call the "Quebec model", have been undermined in recent decades, particularly since the election of a Quebec Liberal Party government in 2014. However, they show a willingness to pursue their development project by exploring new forms of support. The communication highlights, among the factors of resilience of the local systems of action in this unfavourable context, the work of liaison of community organizers and other practitioners of collective intervention.

Keywords
Integrated territorial development, community organization, public policies, network governance